4. Totstandkoming
In het kader van een consultatieronde naar aanleiding van een ontwerp van dit besluit zijn reacties binnengekomen van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), VluchtelingenWerk Nederland (VWN), Amnesty International, de Raad voor de rechtspraak en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Algemeen
Mede naar aanleiding van de uitgebrachte adviezen is nog eens goed gekeken naar de opzet van het ontwerpbesluit. Dat heeft geleid tot een op onderdelen ingrijpende herschikking van de voorgestelde wijzigingen en nieuwe artikelen met als doel de overzichtelijkheid van het gewijzigde Vb2000 te verbeteren. Om verwarring te voorkomen, wordt in onderstaande reactie op de uitgebrachte adviezen verwezen naar de nummering van de artikelen zoals deze is komen te luiden na de herschikking.
In reactie op de vraag van de ACVZ hoe de voorgestelde maatregelen inzake vermindering van het aantal procedures en de verkorting daarvan gaan leiden tot meer zorgvuldigheid, alsmede in reactie op de zorg van VWN dat door de voorgestelde maatregelen de bescherming van vluchtelingen te ver zou worden ingeperkt, wordt dezerzijds opgemerkt dat zorgvuldigheid in het kader van het Programma Stroomlijning Toelatingsprocedures vooral betekent dat vanaf het begin alle beschermingsgerelateerde aspecten die aan terugkeer in de weg kunnen staan, worden meegewogen.
Naar aanleiding van de opmerking van de ACVZ dat de aanvankelijke beschrijving in de toelichting van de «waterscheiding» tussen regulier en asiel enigszins misleidend zou zijn, is duidelijker tot uitdrukking is gebracht dat er ook eerder al geen sprake was van een volledige waterscheiding. Ten aanzien van de aanbeveling om in de nota van toelichting nadrukkelijker de keus te motiveren waarom de waterscheiding bij de eerste asielaanvraag is losgelaten maar wordt gehandhaafd bij vervolgaanvragen, wordt opgemerkt dat het loslaten bij vervolgaanvragen leidt tot een te groot risico op misbruik. Het ACVZ-voorstel om wel te toetsen en dan alsnog om leges of een paspoort te vragen, is geen oplossing. Dit valt immers niet te sanctioneren op het moment dat sprake is van bijvoorbeeld een 8 EVRM-situatie. Als dat eenmaal is vastgesteld, kan een vergunning niet alsnog worden geweigerd omdat geen leges zijn betaald of het paspoort niet is overgelegd.
Voorts heeft de ACVZ een aantal (redactionele) opmerkingen gemaakt die specifiek op een artikel(onderdeel) betrekking hebben. Deze zijn waar mogelijk verwerkt in het besluit of de toelichting.
Ambtshalve toetsing algemeen
De ACVZ pleit ervoor om de formuleringen in de artikelen waar de ambtshalve toetsing aan de orde is (artikelen 3.6 en 3.6a, alsmede 6.1d en 6.1e Vb2000) niet facultatief, maar «verplichtend» te formuleren. Gelet echter op het feit dat bij eerste humanitair-reguliere aanvragen niet in álle gevallen wordt meegetoetst, en de formulering bovendien aansluit bij die van andere vergelijkbare bepalingen, is het onvermijdelijk een kan-formulering te gebruiken.
Daarnaast constateert de ACVZ dat bij het intrekken van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd en bij de eerste aanvraag asiel ambtshalve wordt getoetst aan verschillende humanitair-reguliere gronden. In de toelichting is alsnog uitgebreider aandacht besteed aan die verschillende toetsingen.
Meetoetsen humanitair-reguliere gronden in eerste asielprocedure
De nota van toelichting is verduidelijkt naar aanleiding van de opmerking van de ACVZ dat, indien een vreemdeling zijn eerste asielaanvraag zes maanden of langer na de eerste inreis in Nederland indient, er niet ambtshalve wordt getoetst aan artikel 8 EVRM en tijdelijke humanitaire gronden, maar wel aan B8 en artikel 64 Vw2000.
Wat betreft de onduidelijkheid die er bij de NOvA bestaat ten aanzien van de vraag wanneer na een negatief besluit in de asielprocedure ambtshalve wordt getoetst aan de humanitair-reguliere beleidskaders, wordt opgemerkt dat dit in alle gevallen zal gebeuren, zowel bij het voornemen als bij de beschikking.
De mening van de NOvA dat er geen noodzaak is voor standaard ambtshalve toetsing, zeker nu dit onnodige werkdruk meebrengt voor de IND en rechtshulp, wordt niet gedeeld, nu de verwachting is dat het toetsen aan deze aspecten niet heel veel extra werkdruk meebrengt, omdat in de meeste gevallen in de korte periode na eerste inreis (maximaal zes maanden) nog geen sprake zal zijn van deze aspecten. Echter, het meetoetsen van deze aspecten is wel noodzakelijk voor de dossieropbouw, zodat bij een eventuele vervolgaanvraag op een van deze gronden snel kan worden vastgesteld of er sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden. Indien er sprake is van aspecten die meer tijd vergen dan beschikbaar is in de AA-procedure, is het mogelijk om de aanvraag in de VA-procedure te behandelen.
De zorg van de NOvA dat, indien standaard ambtshalve wordt meegetoetst, het risico groot is dat op een later moment in de procedure of na afwijzing van de asielaanvraag een humanitair-reguliere grond die dan succesvol kan worden bepleit, niet meer vol en integraal wordt beoordeeld, wordt evenmin gedeeld. Immers, de vreemdeling zal, zoals de NOvA ook wenst, al tijdens de rust- en voorbereidingstermijn en ook tijdens het gehoor erop worden gewezen dat hij ook humanitair-reguliere aspecten kan inbrengen.
De aanbeveling van de NOvA om de voorbereidingsdag (dag –1) te vervroegen naar een eerder moment in de rust- en voorbereidingstermijn, is al onderdeel van het pakket aan maatregelen van het Programma Stroomlijning Toelatingsprocedures. Bovendien moet de rechtbank op grond van artikel 83 Vw2000, zoals dat artikel luidt sinds 1 juli 2010, bij de beoordeling van het beroep rekening houden met nieuwe gegevens. De rechtbank dient ook rekening te houden met feiten en omstandigheden die de vreemdeling wellicht eerder had kunnen aanvoeren en met bewijsmiddelen die na het bestreden besluit zijn overgelegd. Bovendien is toegevoegd dat ook wijzigingen in het beleid in beroep kunnen worden meegenomen.
De NOvA stelt dat een ambtshalve beoordeling van humanitair-reguliere aspecten in de asielprocedure meebrengt dat bij een eventueel noodzakelijke humanitair-reguliere vervolgaanvraag de andere humanitair-reguliere beleidskaders niet meer ambtshalve zullen worden beoordeeld, hetgeen een verslechtering van de positie van de vreemdeling kan betekenen. Dezerzijds wordt opgemerkt dat het doel van het meetoetsen van alle humanitaire aspecten is om te voorkomen dat procedures worden gestapeld. Indien er op een van de gronden blijkbaar sprake is van een nieuw feit of een nieuwe omstandigheid, dan is het indienen van een vervolgaanvraag gerechtvaardigd. Echter, daarbij hoeft niet nogmaals naar alle andere aspecten gekeken te worden. Dat is overigens niet anders dan voorheen.
Aan de wens van VWN om zoveel mogelijk aspecten in de eerste procedure te betrekken zolang het is gericht op het verkrijgen van duidelijkheid over de beschermingsnoodzaak, wordt met het pakket van maatregelen van het Programma Stroomlijning Toelatingsprocedures en dit besluit tegemoet gekomen. Onderkend wordt dat toetsing aan de discretionaire bevoegdheid en artikel 8 EVRM in de eerste asielprocedure niet in veel gevallen zal leiden tot inwilliging, nu er – zoals hiervoor reeds is aangegeven – in veel gevallen in de korte periode na eerste inreis nog geen sprake kan zijn van deze aspecten, maar het meetoetsen van deze aspecten is niettemin noodzakelijk voor de dossieropbouw.
Naar het oordeel van Amnesty International is het doel van de ambtshalve toets «buiten schuld» onduidelijk, omdat de meeste eerste asielaanvragen direct bij aankomst in Nederland worden gedaan. Voor «buiten schuld» moet een vreemdeling een aantal handelingen verrichten (bijv. zich wenden tot de vertegenwoordiging van het land van herkomst), maar van hem mag hangende de asielaanvraag niet gevraagd worden een groot deel van deze handelingen te verrichten. Toetsing van «buiten schuld» direct bij afwijzing van de asielaanvraag lijkt derhalve vanuit oogpunt van mogelijke verlening van een verblijfsvergunning geen meerwaarde te hebben, tenzij op dat moment sprake is van een toetsingskader waarbij enkele criteria die normaal gesproken voor een buitenschuldvergunning gelden, komen te vervallen. Daarin is niet voorzien. Daarom vraagt Amnesty International in hoeverre nog kan worden voorzien in een aangepast toetsingskader «buiten schuld» dat een toegevoegde waarde heeft als ambtshalve toets bij de eerste asielaanvraag.
Opgemerkt wordt dat «buiten schuld» ook eerder al ambtshalve werd meegetoetst. Gebleken is echter dat ambtshalve verlening van een buitenschuldvergunning in de praktijk zeer zelden voorkomt. Bovendien deelt de regering de visie van Amnesty International dat hier een inhoudelijke tegenstrijdigheid zit. In de brief van 13 september 2013 (Kamerstukken 2012/13,
19 637, nr. 1721) is daarom aangekondigd dat de ambtshalve toetsing aan het buitenschuldbeleid in asielprocedures wordt afgeschaft. Om die reden is deze toetsing niet langer onderdeel van het onderhavige besluit.
Meetoetsen humanitair-reguliere gronden bij eerste humanitaire aanvraag
De ACVZ heeft bezwaar tegen het feit dat het rechtmatig verblijf eerst aanvangt indien de aanvraag niet in de eendagstoets kan worden behandeld. Deze kritiek wordt bij nadere beschouwing (deels) juist geacht. Naast het feit dat een gedoogconstructie waarbij er geen rechtmatig verblijf is doch de vreemdeling feitelijk niet wordt uitgezet, indruist tegen de systematiek van de Vw2000, staat deze constructie eveneens op gespannen voet met de Terugkeerrichtlijn. Er ontstaat immers een groep vreemdelingen die volgens de Vw2000 uitzetbaar is en dus geen rechtmatig verblijf heeft, maar wier uitzetting volgens de rechter niettemin onrechtmatig zou zijn.
Dit heeft erin geresulteerd dat de voorgestelde wijziging van artikel 3.1 Vb2000 is geschrapt, en dat voor (humanitair) reguliere aanvragen enkel de periode na de schriftelijke aanmelding tot het indienen van de aanvraag niet tot rechtmatig verblijf leidt, conform de bestaande wettelijke systematiek. Deze periode duurt in principe twee weken. Gedurende deze periode zullen er geen onomkeerbare stappen zoals uitzetting worden genomen, tenzij er heel bijzondere omstandigheden zijn. De humanitair-reguliere aanvraag zal in dat geval via een zogenaamde vliegtuigtrapprocedure (last minute aanvraagprocedure) worden afgehandeld, nu er bij deze aanvragen altijd een inhoudelijke toets moet plaatsvinden voordat tot uitzetting wordt overgegaan. Het is dus niet de bedoeling de vreemdeling uit te zetten voordat zijn aanvraag is beoordeeld, maar wel moet worden voorkomen dat door enkel het schriftelijk aanmelden het vertrekproces wordt stilgelegd.
Gedurende de eendagstoets (en natuurlijk indien de beoordeling niet in één dag kan plaatsvinden en de aanvraag moet worden ingenomen) is er wel rechtmatig verblijf.
De NOvA heeft zich positief uitgelaten over het voornemen om alle humanitair-reguliere aspecten mee te toetsen bij de eerste humanitair-reguliere aanvraag.
VWN heeft bezwaar tegen het feitelijk overbrengen van de grond van artikel 29, eerste lid, onder c, Vw2000 naar het nieuwe artikel 3.48 Vb2000, waarmee een asielgrond een reguliere grond zou worden en er leges in rekening zouden kunnen worden gebracht.
Voor de hier bedoelde situatie wordt onderkend dat er sprake is van een verzwaring voor een in omvang zeer beperkte groep vreemdelingen. Het gaat om toelating op grond van bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard. Bovendien heeft deze grond geen raakvlakken met de internationale beschermingsgronden en past hij om die reden niet binnen het nieuwe artikel 29 Vw2000.
Bij VWN bestaat zorg dat de strikte jurisprudentie bij het «novumvereiste asiel» ertoe zal leiden dat veel reguliere vervolgaanvragen eveneens zullen worden afgewezen vanwege het ontbreken van een novum.
De vreemdeling is gehouden alle relevante feiten en omstandigheden reeds bij zijn asielaanvraag naar voren te brengen. Van belang hierbij is dat de vreemdeling er al tijdens de rust- en voorbereidingstermijn of bij het gehoor op wordt gewezen dat hij humanitair-reguliere aspecten kan inbrengen in de eerste asielprocedure. Zoals ook reeds onder «meetoetsen humanitair-reguliere gronden in eerste asielprocedure» is opgemerkt ten aanzien van een bezwaar van de NOvA, is de rechtbank op grond van artikel 83 Vw2000 gehouden nieuwe gegevens bij de beoordeling te betrekken, waarbij tevens rekening wordt gehouden met feiten en omstandigheden die de vreemdeling wellicht eerder had kunnen aanvoeren, alsmede met bewijsmiddelen die na het bestreden besluit zijn overgelegd. Ook wijzigingen in het beleid kunnen in beroep worden meegenomen.
Voor de situatie waarin de vreemdeling na een asielaanvraag waarbij humanitair-reguliere aspecten zijn meegetoetst, een reguliere vervolgaanvraag indient, merk ik op dat het doel van het meetoetsen van alle humanitaire aspecten is om te voorkomen dat procedures worden gestapeld. Indien er op een van de gronden blijkbaar sprake is van een nieuw feit of een nieuwe omstandigheid, dan is het indienen van een vervolgaanvraag gerechtvaardigd. Daarbij hoeft echter niet nogmaals naar alle andere aspecten gekeken te worden. Dat is overigens niet anders dan voorheen. De zorg van VWN dat zaken (te) vaak onder toepassing van 4:6 Awb zullen worden afgedaan, deel ik dan ook niet.
Het artikel aangaande het meetoetsen bij de eerste humanitair-reguliere aanvraag (artikel 3.6 Vb2000) en de nota van toelichting zijn verduidelijkt op het punt van het meetoetsen en van slachtofferschap mensenhandel.
Versnelde afdoening tweede en volgende aanvragen
De suggestie van de ACVZ om een andere term te gebruiken voor «eendagstoets», omdat de procedure langer duurt, is niet overgenomen, omdat op dag één duidelijkheid wordt gegeven over de (voorgenomen) beslissing.
Ook het voorstel om de termijnen bij de eendagstoets te verlengen tot vijf dagen, is niet overgenomen. De in het besluit opgenomen termijnen zijn verantwoord nu het gaat om tweede en volgende aanvragen, waar dus reeds een eerste aanvraag en beslissing aan ten grondslag liggen. Zowel (de gemachtigde van) de vreemdeling als de IND kan dus voortbouwen op een reeds bestaand dossier, hetgeen aanzienlijke tijdwinst oplevert. Overigens wordt er dezerzijds ook aan gehecht om een duidelijk signaal af te geven dat het niet loont om opvolgende aanvragen in te dienen wanneer daaraan geen nieuwe feiten ten grondslag liggen. Door op dag één al een beslissing te nemen of het voornemen over te brengen, wordt dat signaal aanmerkelijk sterker. Indien voor de beoordeling van de aanvraag nader onderzoek nodig is, wordt de vreemdeling daarvan in kennis gesteld en wordt de termijn voor het geven van een beschikking verlengd.
De aanbeveling van de ACVZ om een artikel in de Vw2000 op te nemen waarin wordt bepaald dat een eerste aanvraag om verlening van een humanitaire verblijfsvergunning niet wordt aangemerkt als een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 Awb, is evenmin overgenomen. De achterliggende gedachte van het meetoetsen is nu juist het voorkomen dat er onnodige procedures worden gestapeld. Als er aanleiding is om toch een vervolgaanvraag in te dienen, dan kan op deze wijze snel (in één dag) worden getoetst of er sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden. De aanvraag wordt dus niet zonder meer aangemerkt als een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 Awb.
Aan het bezwaar van de NOvA, VWN en Amnesty International tegen het feit dat de aanvullingen en correcties eerst na het uitbrengen van het voornemen kunnen worden ingediend, is deels tegemoetgekomen. Om teveel differentiatie in procedures te voorkomen is aangesloten bij de reeds bestaande praktijk dat als een aanvraag niet in de eendagstoets kan worden behandeld, in de AA-procedure de aanvullingen en correcties worden aangeleverd voordat het voornemen wordt uitgebracht. In de eendagstoets wordt echter vastgehouden aan de volgorde dat de vreemdeling nadere gegevens kan verstrekken na uitreiking van het voornemen. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt is deze volgorde verantwoord nu het gaat om tweede en volgende aanvragen.
De NOvA heeft verder als bezwaar dat het beginsel van gelijkheid van partijen in het geding is, zoals onder meer beschermd door artikel 47 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, nu de advocaat slechts één dag heeft voor het indienen van een zienswijze en aanvullingen en correcties, terwijl de minister voorafgaand aan het gehoor uitgebreid onderzoek heeft kunnen doen naar aanleiding van de schriftelijke aanmelding. Dit bezwaar wordt dezerzijds niet gedeeld nu, nog los van het feit dat het hier gaat om tweede en volgende aanvragen waarin reeds een dossier is opgebouwd, de vreemdeling voorafgaand aan zijn tweede of volgende aanvraag en in de fase van schriftelijke aanmelding de mogelijkheid heeft om contact te leggen en overleg te voeren met zijn gemachtigde. Overigens zal op het schriftelijk aanmeldingsformulier worden aangegeven dat, als de asielzoeker geen advocaat heeft, hij telefonisch contact kan opnemen met de raad voor rechtsbijstand, die dan ondersteuning en advisering van de vreemdeling zal regelen. De schriftelijke aanmelding is juist bedoeld om een nog zorgvuldigere procedure te creëren waarbij alle partijen beter zijn voorbereid.
De NOvA acht de nieuwe versnelde procedure voor tweede en volgende aanvragen om meerdere redenen niet zorgvuldig. Zo is de NOvA van oordeel dat het onterecht is dat de werkzaamheden van de gemachtigde in de voorfase niet worden vergoed terwijl de juridische vragen (wat is een novum?) complex kunnen zijn. Zij spreekt voorts de zorg uit dat het indienen van een tweede of volgende aanvraag door dermate grote negatieve prikkels zodanig wordt ontmoedigd, dat asielzoekers hierdoor mogelijk een arguable claim op schending van artikel 3 EVRM bij uitzetting niet beoordeeld krijgen.
De regering wijst erop dat de voorgenomen wijzigingen in het vergoedingensysteem voor tweede en volgende aanvragen geen deel uitmaken van het het voorliggende besluit, maar zullen worden opgenomen in een wijziging van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000. In de nota van toelichting bij dat besluit zal op onder meer de hiervoor genoemde kritiek van de NOvA worden ingegaan.
In de nota van toelichting is verduidelijkt dat de overdracht aan de DT&V niet langer enkel plaatsvindt in asielzaken, maar ook bij humanitair-reguliere aanvragen, zodat ook in deze zaken het terugkeerproces kan worden gestart. Overdracht aan de DT&V houdt niet zonder meer in dat de vreemdeling in bewaring wordt gesteld. Afhankelijk van de omstandigheden in het specifieke geval, behoort dat echter, zoals voorheen ook het geval was, wel tot de mogelijkheden.
Naast het bezwaar van het indienen van aanvullingen en correcties na het voornemen, is VWN van mening dat er sprake moet zijn van een herstelverzuimmogelijkheid bij de schriftelijke aanmelding. Die mening wordt dezerzijds niet gedeeld. De schriftelijke aanmelding is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de vervolgaanvraag vlot, maar ook zorgvuldig kan worden afgehandeld. Op het aanmeldformulier kan de aanvrager motiveren op grond van welk novum hij de aanvraag indient, en hij kan alvast de relevante stukken meesturen. Zo kan de IND zich optimaal voorbereiden, waarbij er ook contact kan worden opgenomen met de gemachtigde om eventueel ontbrekende informatie tijdig te achterhalen. Dit leidt tot een procedure waarin iedereen beter is voorbereid. Als de vreemdeling op de dag van de afspraak nog met stukken komt, worden deze natuurlijk meegenomen. Overigens wordt in veel Europese landen ook bij eerste asielaanvragen gewerkt met een dergelijke schriftelijke aanmelding.
Onderkend wordt dat er natuurlijk redenen kunnen zijn een tweede of volgende aanvraag in te dienen, zoals de gewijzigde situatie in het land van herkomst. Voor vreemdelingen die daadwerkelijk nieuwe feiten en omstandigheden inbrengen, wordt ook niet de toegang tot de rechter belemmerd. De advocaat zal immers, indien er goede redenen zijn, de slagingskans van de zaak als groot beoordelen en de gang naar de rechter maken. Deze maatregel is niet bedoeld om mensen die bescherming nodig hebben deze te onthouden, maar om te voorkomen dat er steeds opnieuw zinloze procedures worden gestart.
Versnellen procedures waarbij asielaanvraag op grond van artikel 30 Vw2000 kan worden afgewezen (onder meer Dublin)
De NOvA is van oordeel dat in het kader van Dublin het eerste en het nader gehoor kunnen worden geïntegreerd als de gemachtigde in de rust- en voorbereidingstijd voor de voorbereidingsdag de beschikking krijgt over de relevante dossierstukken. Hierover wordt opgemerkt dat dit in de praktijk goed kan verlopen omdat de gemachtigde voor de start van de AA-procedure al weet dat er een claim zal worden gelegd.
Versnelde afdoening humanitair-reguliere aanvragen
De grootste bezwaren van de NOvA tegen de versnelde afdoening van humanitair-reguliere aanvragen richten zich tegen het voornemen om in alle gevallen bij afwijzing van de humanitair-reguliere aanvraag, voor een overdracht ter plekke bij het loket aan de DT&V zorg te dragen om het terugkeerproces te kunnen starten. De NOvA wijst hierbij vooral op de voorgenomen werkwijze zoals omschreven in de EAUT. Geconstateerd wordt dat deze bezwaren zich niet zozeer richten tegen de nieuwe maatregelen, maar in feite tegen de praktijk zoals die gold voor de inwerkingtreding van dit besluit. Ook voorheen kon er sprake zijn van inbewaringstelling, waarbij van belang is op te merken dat de gronden voor inbewaringstelling niet zijn gewijzigd. Hierbij is overigens ook niet gebleken van problemen met betrekking tot de verlening van rechtshulp.
Wat betreft het bezwaar tegen het voorstel om binnen één dag te beslissen omdat dit onredelijk zou zijn, wordt opgemerkt dat er in het kader van het M50-loket sprake is van lik-op-stukbeleid dat zich op dit punt laat vergelijken met de nieuwe procedure. Het maakt in deze ook geen verschil of de vreemdeling zijn aanvraag via een schriftelijke aanmelding moet toelichten (op grond van dit besluit) of mondeling aan het loket (voorheen).
